SITUACIÓN DE INDEPENDENCIA DE UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA EN ENTIDADES PÚBLICAS DEL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA
En Bolivia, las entidades públicas tienen
una baja ejecución presupuestaria y el 49% de los problemas recae en la
corrupción. La Organización para la Transparencia Internacional reporta 33
puntos en el índice de percepción de la corrupción. La presente investigación
se ha realizado con el objetivo de analizar el efecto de la dependencia
orgánica y funcional de las Unidades de Auditoría Interna de la Máxima
Autoridad Ejecutiva sobre la objetividad, calidad y opinión independiente e
imparcial de los resultados de informes de los tipos de auditoría interna en
las entidades públicas. Se ha definido el enfoque cualitativo de investigación
científica, el tipo de investigación explicativa, el diseño de investigación no
experimental, el método descriptivo, aplicando las técnicas de investigación y
análisis documental.
En las entidades públicas las MAE, en
base a la Ley N° 1178, designan en el puesto de la Jefatura de la Unidades de
Auditoría Interna a personas que gozan de su confianza, basada en relaciones
personales sociales o políticas preexistentes, aspecto que afecta la
independencia del auditor interno, sus efectos se reflejan porque del 100% de
informes de auditoría interna, menos del 8% corresponden a informes con
indicios de responsabilidad por la función pública y el 92% solo son
observaciones de control interno. Estos resultados indican que no se visualizan
o se esconden la ineficiencia de gestión y en algunos casos la corrupción.
Las Unidades de Auditoría Interna
usualmente verifican con más énfasis los controles internos y se descuida el
examen del desempeño o gestión que determina la tendencia negativa de
mitigación de riesgos. Cuarenta procesos penales se registraron hasta diciembre
de 2017 por casos de corrupción en municipios e instituciones públicas que son
investigados por la Fiscalía. La dependencia de las Unidades de Auditoría
Interna ante la MAE, incide en la calidad y opinión de los resultados de
informes de auditoría por la limitación y dificultad de aplicar adecuadamente
el principio de independencia e imparcialidad por el hecho de ser designados
por la MAE. La Ley 1178, ha sido descontextualizada ante la dinámica creciente
de la economía del Estado, por lo que existe la necesidad de modificación
referente a que los auditores internos tengan dependencia funcional de la
Contraloría General del Estado de manera que se garantice la independencia e
imparcialidad en el desempeño de estos funcionarios y permitir al Estado
proteger y garantizar los recursos económicos y bienes del Estado y evitar la
impunidad de los actos de corrupción.
El Estado Plurinacional de Bolivia con
una población aproximada de 11.307.000 habitantes, tiene un 50,4% de mujeres y 49,6% de hombre. Del total
de la población el 69,4% vive en el área urbana y el 30,6% en el área rural
(INE, 2018).
Bolivia un Estado Plurinacional
Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado
y con autonomías, se organiza y estructura su poder público a través de los
órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del
Estado está fundamentada en la independencia, separación coordinación y
cooperación de estos órganos (CPE, 2009).
Bolivia adopta para su gobierno
la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con
equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres (CPE, 2009). La
administración central del Estado Plurinacional del Estado se ejerce a través
de la: Presidencia, Vicepresidencia y Ministerios del Estado Plurinacional
(D.S. N° 29894, 2009).
La forma de gobierno de las entidades
territoriales autónomas es democrática, participativa, representativa,
comunitaria, con equidad de género. La autonomía se organiza y estructura su
poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización
de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación,
coordinación y cooperación de estos órganos y está a cargo del Gobierno
autónomo departamental en el caso de los departamentos, Gobierno autónomo
municipal en el caso de los municipios, Gobierno autónomo regional, en el caso
de las regiones que hayan accedido a la autonomía regional, Gobierno autónomo
indígena originario campesino en el caso de los territorios indígena originario
campesinos, municipios y regiones que hayan accedido a la autonomía indígena
originaria campesina (Ley N° 031, 2010).
La administración central y de unidades
territoriales autónomos del Estado Plurinacional de Bolivia se desarrolla a
través de sus entidades públicas que son organismos públicos a
los que se les encomienda la realización de actividades
prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de
interés público susceptibles de contraprestación.
La administración económica y financiera
del Estado y de todas las entidades públicas se rigen por su presupuesto (CPE.
2009). Los recursos del Presupuesto General del Estado se asignan para la
implementación de los planes a mediano y corto plazo, en el marco del Plan de
Desarrollo Económico y Social 2016 – 2020 (Ley N° 777, 2016). Este Plan es de
ejecución y aplicación obligatoria por parte del: Órgano Legislativo. Órgano
Ejecutivo y sus empresas públicas. Órgano Judicial. Órgano Electoral. Tribunal
Constitucional Plurinacional. Instituciones de Control y Defensa de la Sociedad
y del Estado. Entidades Territoriales Autónomas. Universidades Públicas. Todas
las formas de organización de la economía plural (Ley N° 786, 2016).
Los sistemas de administración y control
de los recursos del Estado se aplicarán en todas las entidades del sector
público, sin excepción. El control Gubernamental tendrá por objetivo mejorar la
eficiencia en la captación y uso de los recurso públicos y las operaciones del
Estado; la confiabilidad de la información que se genere sobre los mismos; los
procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los
resultados de su gestión; y la capacidad administrativa para impedir o
identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado (Ley N°
1178, 1990).
El control interno posterior será
practicado por la Unidad de Auditoría Interna. La auditoría interna evalúa el
grado de cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los
instrumentos de control interno incorporados a ellos, determina la
confiabilidad de los registros y estados financieros, analiza los resultados y
la eficiencia de las operaciones. La auditoría interna no participa de ninguna
otra operación ni actividad administrativa y depende de la máxima autoridad
ejecutiva de la entidad sea ésta colegiada o no, formulando y ejecutando con
total independencia el programa de sus actividades (Ley N° 1178, 1990).
La Contraloría General del Estado es la
responsable de evaluar los informes de auditoría elaborados por las Unidades de
Auditoría Interna de las entidades sujetas al control gubernamental (D.S.
23215, 1992).
En 2005, existían 22 empresas públicas, en
la actualidad son 48, las cuales fueron creadas con fondos del Banco Central de
Bolivia. El analista Germán Molina dijo que estas empresas se financian con
reservas fiscales y con un mayor endeudamiento (Molina, 2018).
Gráfico 1
Empresas Públicas implementadas
con financiamiento de fondos fiscales
Fuente: El
Diario, 15 de febrero de 2018
En 2017, el nivel central del Estado Plurinacional
de Bolivia apenas alcanzó una ejecución presupuestaria de 75,8%, las
gobernaciones tuvieron la mayor eficiencia con un 82,2%, los municipios 77,1% (SIGMA,
2017). La baja ejecución se atribuye a la ineficiencia de estatales; en el
nivel central con sus empresas, las inversiones no han sido una prioridad
básica, el gasto y la administración de los recursos no fue efectivo y
beneficioso en proyectos de inversión, hubo escasa fiscalización y se dejó de
lado la normativa de licitaciones públicas.
Tabla 1 Ejecución presupuestaria en las entidades
públicas al 31 de diciembre de 2017
Sector
|
Presupuesto
|
Ejecutado
|
%
de ejecución
|
Saldo
sin ejecutar
|
Gobierno
central
|
242.012
|
183.484
|
75,8%
|
58.528
|
Gobiernos
departamentales
|
12.997
|
10.677
|
82,2%
|
2.320
|
Gobiernos
municipales
|
27.968
|
21.564
|
77,1%
|
6.404
|
Universidades
|
6.712
|
4.809
|
71,7%
|
1.903
|
Otras
áreas
|
12.096
|
7.723
|
63,8%
|
4.373
|
Total
|
301.784
|
228.258
|
75,6%
|
73.526
|
Fuente:
Página siete 9 de abril de 2018 (SIGMA, 2017)
De los 20 ministerios con que cuenta el
gabinete del presidente Juan Evo Morales, 17 de ellos alcanzaron hasta abril de
2018 menos del 30% de ejecución de sus presupuestos consignados en el
Presupuesto General del Estado (PGE 2018), aprobado por la Asamblea
Legislativa. De acuerdo a los datos publicados por el Sistema de Gestión
Pública (SIGEP) del Ministerio de Economía, los ministerios de Educación
(12,5%), Presidencia y Autonomías (12,7%) e Hidrocarburos (12,9%), fueron las
carteras de Estado que menos ejecutaron en este periodo; el Ministerio de
Comunicación llegó a 38,3%, el de Deportes a 35% y el de Obras Públicas a
31,7%, las cifras más altas de este sector (Melendres, 2018).
Bolivia en
2017 ha obtenido 33 puntos en el Índice de percepción de la Corrupción que
publica la Organización para la transparencia Internacional. Su puntuación no
ha sufrido ningún cambio respecto a la obtenida en 2016. Así pues, sus
ciudadanos mantienen estable su percepción de la corrupción en Bolivia y creen
que existe mucha corrupción en el sector público (Índice de percepción de la
corrupción, 2017).
Transparencia Internacional hizo conocer
que la corrupción en Bolivia sigue igual, por segundo año consecutivo, se
mantiene en el puesto 106, entre 175 naciones objeto de estudio (Revista datos,
2018). Según el informe de la encuestadora IPSOS, en Bolivia el 49% de los
problemas de la actualidad recae en la corrupción (IPSOS, 2018). Cuarenta
procesos penales se registraron hasta diciembre de 2017 por casos de corrupción
en municipios e instituciones públicas que son investigados por la Fiscalía
(Cahuaya, 2018).
Existen normas jurídicas y de auditoría,
que regulan la función y desempeño de las entidades gubernamentales, señaladas
en el artículo 15 de la Ley N° 1178 (1990): la auditoría interna se practicará
por una unidad especializada de la propia entidad, que realizará las siguientes
actividades en forma separada, combinada o integral: evaluar el grado de
cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los instrumentos
de control interno incorporados a ellos; determinar la confiabilidad de los
registros y estados financieros; y analizar los resultados y la eficiencia de
las operaciones. La Unidad de auditoría interna no participará en ninguna otra
operación ni actividad administrativa y dependerá de la máxima autoridad
ejecutiva de la entidad, sea ésta colegiada o no, formulando y ejecutando con
total independencia el programa de sus actividades. Todos sus informes serán
remitidos inmediatamente después de concluidos a la máxima autoridad colegiada,
si la hubiera; a la máxima autoridad del ente que ejerce tuición sobre la
entidad auditada; y a la Contraloría General de la República.
Desde hace doce años, después que asumió
el presidente Evo Morales, el presupuesto reducido de la Contraloría General
del Estado no ha variado casi nada y su personal que asciende a 500
funcionarios de los cuales únicamente 260 corresponden a servidores públicos
que realizan labores de control gubernamental y supervisión. En los últimos 10
años el PIB creció más del 400% y la cantidad
de entidades y empresas públicas ha crecido de manera importante; frente a esta
situación la Contraloría General del Estado no tiene la capacidad financiera ni
de recursos humanos para efectuar un control gubernamental efectivo.
La Ley N° 1178 (1990), claramente
establece que las Unidades de Auditoría Interna son parte de cada entidad
pública. Su cumplimiento es vigilado por la Contraloría General del Estado. Su
función se basa principalmente en revisar y controlar que se cumplan las
disposiciones y procedimientos en todos los procesos operacionales que
involucren las auditorías internas; sin embargo, los informes de auditoría
interna de las entidades públicas no reflejan esta realidad. Las causas más
comunes son la relativa independencia de las Unidades de Auditoría Interna y de
sus funcionarios auditores, que afectan estrechamente a las funciones de
Auditoría Interna y esto es muy fácil de corroborar analizando las
características de los informes de auditoría interna.
Al respecto la NAG 212 sobre Independencia
indica que:
En toda auditoría, los auditores
gubernamentales deben estar libres de impedimentos que puedan comprometer su
imparcialidad u objetividad. Además deben mantener una actitud y apariencia de
independencia. Los auditores gubernamentales deben preservar la objetividad en
la consideración de los hechos y la imparcialidad en la formulación de las
opiniones, conclusiones y recomendaciones. Es fundamental no sólo que los
auditores gubernamentales sean de hecho independientes, sino, que aparenten
serlo, evitando situaciones que puedan llevar a terceros a cuestionar su
independencia y consecuentemente, desvalorizar sus opiniones, conclusiones y
recomendaciones, así como generar pérdida de confianza pública. Los auditores
gubernamentales deben considerar la existencia de ciertos impedimentos que
podrían vulnerar su independencia. Los principales impedimentos son: a) relaciones
oficiales, profesionales, personales o financieras con las entidades y
servidores públicos sujetos a examen. b) favores y prejuicios sobre personas,
grupos o actividades, incluyendo los derivados de convicciones sociales,
políticas, religiosas o de género. c) desempeño
previo en la ejecución de las actividades y operaciones relacionadas con el
objeto de la auditoría. d) intereses
comerciales, profesionales y
financieros o económicos
con las entidades o actividades
sujetas a examen. e) relaciones de parentesco con el personal vinculado con el
sujeto y el objeto de la auditoría. f) impedimentos ajenos a la voluntad del
auditor gubernamental que pudieran restringir o interferir su capacidad de
formarse opiniones independientes y objetivas (Resolución CGE/094/2012).
¿De qué manera, la dependencia de la
Jefatura y los funcionarios de la Unidad de Auditoría Interna ante la Máxima
Autoridad Ejecutiva de las Entidades Públicas, inciden en la independencia, imparcialidad
y objetividad de los resultados de los informes de auditoría interna?
Analizar de qué manera la designación de
personas de confianza de la Máxima Autoridad Ejecutiva incide en la independencia,
objetividad e imparcialidad de los resultados de los informes de auditoría
interna en las entidades públicas del Estado Plurinacional de Bolivia.
·
Analizar la relación de
informes de auditoría especial con indicios de responsabilidad por la función
pública (responsabilidad administrativa y civil) y aquellos informes que
únicamente reportan observaciones y recomendaciones de control interno.
·
Identificar casos de corrupción
en entidades públicas, originados por informes de auditoría o informes circunstanciados
elaborados por las Unidades de Auditoría Interna que reportan indicios de
responsabilidad penal.
·
Analizar el desempeño
de las Unidades de Auditoría Interna en función de los tipos de informes que
emiten las Unidades de Auditoria Interna, bajo la dependencia orgánica de la
Máxima Autoridad Ejecutiva de la Entidad Pública.
En función al planteamiento del problema
se definen las siguientes justificaciones:
En el presente trabajo con la finalidad de
explicar el efecto de la dependencia orgánica y funcional de las Unidades de
Auditoría Interna de la Máxima Autoridad Ejecutiva sobre la objetividad,
calidad y opinión independiente e imparcial de los resultados de informes de
los tipos de auditoría interna, la
investigación se realiza aplicando el método analítico que permite una
explicación sistemática y ordenada. Asimismo, se emplea el análisis histórico para
describir la evolución en base a datos reales de los hechos y limitaciones que
dan confiabilidad y validez a la información; y para su interpretación se
relaciona con los principios, normas generales y básicas del control posterior
gubernamental y el marco legal del ejercicio independiente de la Unidad de
Auditoría Interna en las entidades públicas del Estado Plurinacional de
Bolivia.
La metodología analítica permite la
contrastación rigurosa del problema a través del análisis de comportamiento de
variables y efectos estudiando al mismo tiempo sus propiedades cualitativas
como los aspectos negativos y positivos, para así llegar a las conclusiones
sobre el problema investigado a los cuales se requiere dar absoluta rigurosidad,
para que sobre esta base se pueda plantear propuestas o recomendaciones acerca
del tema investigado.
El análisis de situación actual de la
dependencia orgánica y funcional de las Unidades de Auditoría Interna de la
Máxima Autoridad Ejecutiva en las entidades públicas, posibilita la
identificación de los factores que afectan negativamente sobre la objetividad,
calidad y opinión independiente e imparcial de los resultados de informes de
los tipos de auditoría en las entidades públicas. Los resultados podrán
contribuir en la mejora continua de la independencia de las Unidades de
Auditoría Interna y ésta a su vez en la eficiencia de ejecución de las
operaciones en las entidades pública y las recomendaciones se convertirán en un
instrumento para la reformulación de políticas y normas vigentes de la administración
y control gubernamentales (Ley N° 1178) referente al control posterior.
En el presente trabajo se considera que
uno de los factores importantes que coadyuva en la toma de decisiones acertadas
y oportunas en los procesos y operaciones de las entidades públicas; son las
normas legales que otorgan mejor funcionalidad e independencia a las Unidades
de Auditoría Interna. La Ley N° 1178 en su artículo 15 claramente establece que
la unidad de Auditoría interna se practicará por una unidad especializada de la
propia entidad para desarrollar actividades como evaluar el grado de
cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de los instrumentos
de control interno, recalcando que esta unidad no participará en ninguna
operación ni actividad administrativa y dependerá de la máxima autoridad
ejecutiva de la entidad con total independencia. Esta situación permite que
exista un crecimiento de la corrupción en la administración pública.
El Decreto Supremo N° 718 de 1 de
diciembre de 2010 en su considerando segundo recalca que la Máxima Autoridad
Ejecutiva responderá ante la Contraloría General del Estado respecto a la
independencia de la Unidad de Auditoría Interna. El Decreto Supremo N° 23215 de
22 de julio de 1992 – Reglamento para el ejercicio de las atribuciones de la
Contraloría General del Estado, autoriza dictaminar en los casos previstos por
violación a la independencia de la Unidad de Auditoría Interna como la
parcialización de dicha unidad, los cuales, no permite demostrar en su
integridad la independencia en todas las actuaciones de las unidades de
auditorías internas.
El presente trabajo busca, mediante el
análisis de la situación actual de la dependencia orgánica y funcional de las Unidades
de Auditoría Interna de la Máxima Autoridad Ejecutiva en las entidades
públicas, establecer la relevancia sobre la objetividad, calidad y opinión
independiente e imparcial de los resultados de informes de los tipos de
auditoría, que afectan la administración y gestión institucional eficiente de
las entidades públicas.
Los resultados del presente trabajo de
investigación, tienen la finalidad de contribuir en la solución del problema
práctico sobre las limitaciones de la independencia de las Unidades de
Auditoría Interna en las entidades públicas. Es de interés del Estado y de la
población en su conjunto que las entidades públicas logren un desempeño
institucional eficiente, desarrollen la mejora continua en cada uno de los
procesos, procedimientos y brinden buena calidad de servicio. La propuesta
surge de la necesidad de lograr que los resultados e informes de las Unidades
de Auditoría Interna sean veraces e imparciales, que identifiquen a los
servidores públicos corruptos sin distinción de cargos es decir una valoración
de evidencias para todos por igual.
La empresa pública es “pública”.
Inicialmente, al hablar de un organismo empresarial público se refería
exclusivamente a aquellos en los que la propiedad correspondía íntegramente al
sector público. Más tarde con las intervenciones parciales y las
privatizaciones también parciales el calificativo de pública se extendió a
todas aquellas en las que control queda en manos del sector público (Hierro
& Herrera, n.d.).
En este trabajo se entenderá por entidad
pública a todo órgano, organismo o entidad estatal, creada por norma expresa en
el que se le confiere mandato a través del cual ejerce funciones dentro del
marco de sus competencias y atribuciones para la administración general del
Estado Plurinacional de Bolivia.
Las empresas públicas son entidades
creadas por el gobierno (central, departamental, municipal) para prestar
servicios públicos, incentivar la producción del país o generar empleo. Son
aquellas entidades que pertenecen al Estado, y tienen personalidad jurídica,
patrimonio y régimen jurídico propios. Se crean para la realización de
actividades mercantiles, industriales y cualquier otra actividad conforme a su
denominación y forma jurídica.
Las entidades públicas son instituciones
gubernamentales que cuentan con recursos provenientes de tributación, aportes a
la seguridad social y otros aportes, regalías o transferencias de los tesoros
del Estado, sujetarán sus gastos a la disponibilidad de sus recursos. Las
entidades con autonomías de gestión y de patrimonio cuyos ingresos provengan
exclusivamente por venta de bienes o prestación de servicios, financiaran con
tales ingresos sus costos de funcionamiento, el aporte propio del
financiamiento para sus inversiones y el servicio de su deuda (Art. 8, Ley N°
1178).
Las entidades del sector público
comprenden: los Órganos del Estado Plurinacional, las que ejercen funciones de
Control, de Defensa de la Sociedad y del Estado; Gobiernos Autónomos
Departamentales, Regionales, Municipales e indígena Originarios Campesinas;
Universidades Públicas, Instituciones Financieras Bancarias y no Bancarias,
Instituciones Públicas de Seguridad Social y todas aquellas entidades que
forman parte del Presupuesto General del Estado (Art. 2, DFPPIP 2017).
La Ley N° 466
establece en su Artículo 4° (Naturaleza de la empresa pública del nivel central
del Estado) La empresa pública del
nivel central del Estado es una persona jurídica en la que participa el Estado,
se desenvuelve en un ámbito jurídico de carácter público-privado, en las formas
y condiciones establecidas en la presente Ley. Se constituye en una unidad
económica encargada de la producción de bienes y/o prestación de servicios. La
empresa pública podrá tener carácter estratégico y/o social.
La entidad pública es todo órgano,
organismo o entidad estatal, creada por norma expresa en el que se le confiere
mandato a través del cual ejerce funciones dentro del marco de sus competencias
y atribuciones para la administración general del Estado Plurinacional de
Bolivia.
Las empresas públicas son entidades
creadas por el gobierno (central, departamental, municipal) para prestar
servicios públicos, incentivar la producción del país o generar empleo. Son
aquellas entidades que pertenecen al Estado, y tienen personalidad jurídica,
patrimonio y régimen jurídico propios. Se crean para la realización de
actividades mercantiles, industriales y cualquier otra actividad conforme a su
denominación y forma jurídica.
La Máxima Autoridad Ejecutiva de las
entidades del sector público del Estado Plurinacional de Bolivia, es la persona
titular o colegiada de más alta jerarquía, responsable de establecer y mantener
un adecuado sistema de control interno para la administración pública
transparente, eficiente y democrático del servicio público.
La Máxima Autoridad Ejecutiva de cada
entidad pública, es la responsable de establecer y mantener un adecuado sistema
de control interno y la Unidad de Auditoría Interna de informarle oportunamente
sobre la ineficacia y deficiencias de dicho sistema (Art. 13, D.S. N° 23215).
La Máxima Autoridad Ejecutiva, es el
titular o personero de más alta jerarquía de cada entidad del sector público,
sea este el máximo ejecutivo o la dirección colegiada, según lo establecido en
su disposición legal o normativa de creación (Art. 4, D.S. N° 0181).
La Máxima Autoridad Ejecutiva de las
entidades del sector público del Estado Plurinacional de Bolivia, es la persona
titular o colegiada de más alta jerarquía, responsable de establecer y mantener
un adecuado sistema de control interno para la administración pública
transparente, eficiente y democrático del servicio público.
Los procedimientos para que toda
autoridad y ejecutivo rinda cuenta oportuna de los resultados de su gestión; y
la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo
inadecuado de los recursos del Estado (Art. 13 Ley 1178).
La ley N° 2027 del Estatuto del
Funcionario Público, establece clases de servidores públicos como: a)
Funcionarios electos, b) Funcionarios designados que emerge de un nombramiento
a cargo público, c) Funcionarios de libre nombramiento, nombrados según Constitución Política del Estado que no están
sujetos a la carrera administrativa, y d) funcionarios de carrera, e)
Funcionarios interinos, nombrados de manera provisional que si son parte del
Estatuto. Por falta de capacitación u otra no logre mantener un sistema de
control interno apropiado.
En el área de administración el sistema
está relacionada con todos los aspectos del personal de una organización para:
determinar necesidades de personal, reclutar, seleccionar, desarrollar,
asesorar y recompensar a los empleados; actuar como enlace con los sindicatos y
manejar otros asuntos de bienestar
Es un conjunto de principios,
procedimientos que procuran la mejor selección, educación y organización de los
servidores de una organización, su satisfacción en el trabajo y el mejor
rendimiento a favor de unos y otros. Es la planeación, organización, dirección
y control de los procesos de dotación, remuneración, capacitación, evaluación
del desempeño, negociación del contrato colectivo y guía de los recursos
humanos idóneos para cada departamento, a fin de satisfacer los intereses de
quienes reciben el servicio y también las necesidades del personal (Rodríguez,
2015)
El Sistema de Administración de Personal
(SAP) es el conjunto de normas, procesos y procedimientos sistemáticamente
ordenados, que permiten la aplicación de las disposiciones en materia de
administración pública de personal. El Sistema de Administración de Personal
(SAP) se estructura en base a los siguientes subsistemas: Subsistema de
Dotación de Personal. Subsistema de Evaluación del Desempeño. Subsistema de
Movilidad de Personal. Subsistema de Capacitación Productiva. Subsistema de
Registro (Art. 7 y 8, D.S. N° 26115).
El Sistema de Administración de
Personal, en procura de la eficiencia en la función pública, determinará los
puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para
proveerlos, implantará regímenes de evaluación y retribución del trabajo,
desarrollará las capacidades y aptitudes de los servidores y establecerá los
procedimientos para el retiro de los mismos (Art. 9, Ley N° 1178)
Comprende procedimientos de controles
posteriores establecidos y aplicados por una unidad especializada de cada
entidad para evaluar el cumplimiento y eficacia de los sistemas de
administración e información gerencial. El sistema de control gubernamental
tiene por objetivo aumentar la eficacia de los sistemas de administración y
control interno; mejorar la pertinencia, oportunidad, confiabilidad y
razonabilidad del sistema de información gerencial, incluyendo los registros
contables u operativos y los estados financieros; contribuir al incremento del
grado de economía y eficiencia de las operaciones; e informar a las autoridades
competentes, cuando fuere el caso, sobre los resultados de las auditorías
realizadas, a fin de facilitar el cumplimiento de las acciones administrativas
o judiciales que sean pertinentes (Rocha, 2015)
La Contraloría General del Estado es la
institución técnica que ejerce la función de control de la administración de
las entidades públicas y de aquéllas en las que el Estado tenga participación o
interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de
responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal; tiene autonomía funcional,
financiera, administrativa y organizativa (Art. 213 CPE, 2009).
La Contraloría General de la República
es el órgano rector del sistema de Control Gubernamental, el cual se implantará
bajo su dirección y supervisión. La Contraloría General de la República (actual
Contraloría General del Estado) emitirá las normas básicas de control interno y
externo; evaluará la eficacia de los sistemas de control interno; realizará y
supervisará el control externo y ejercerá la supervigilancia normativa de los
sistemas contables del Sector Público a
cardo de la Contraloría General del Estado del Ministerio de Finanzas. En igual
forma promoverá el establecimiento de los sistemas de contabilidad y control
interno y conducirá los programas de capacitación y especialización de
servidores públicos en el manejo de los sistemas que trata esta Ley (Art. 23,
Ley N° 1178).
La Contraloría General de la República
ejercerá el Control Externo Posterior con autonomía operativa, técnica y
administrativa. A fin de asegurar su independencia e imparcialidad respecto a
la administración del Estado, el presupuesto de la Contraloría, elaborado por
ésta y sustentado en su programación de operaciones, será incorporado sin
modificación por el Ministerio de Finanzas al proyecto de Presupuesto General
de la Nación, para su consideración por el Congreso Nacional (Art. 41, Ley N°
1178).
El Sistema de Control Gubernamental
Interno de cada entidad pública tiene por objetivos generales: promover el
acatamiento de las normas legales; proteger sus recursos contra
irregularidades, fraudes y errores; asegurar la obtención de información
operativa y financiera, útil, confiable y oportuna; promover la eficiencia de
sus operaciones y actividades; y lograr el cumplimiento de sus planes,
programas y presupuestos en concordancia con las políticas prescritas y con los
objetivos y metas propuestas (Art. 8, D.S. N° 23215).
El término Auditoría proviene del latín,
y su origen etimológico viene del verbo audire,
que significa oir y del sustantivo auditor,
que significa el que oye; Se dice también que viene del verbo inglés to audit, que significa revisar o
intervenir (Auditoría, 2016).
La auditoría es la aplicación de métodos
de investigación y análisis de los hechos. Su objetivo es hacer un examen y
evaluación crítica y sistemática con el propósito de emitir una opinión
independiente y competente acerca de la información financiera, operacional,
tecnología e información comunicacional, ambiental, de proyectos de inversiones
y administrativa con base en el cumplimiento de normas legales vigentes, así
como de las políticas y lineamientos establecidos.
El objetivo principal de la auditoría de
los estados financieros de una sociedad, considerados en su conjunto, es la
emisión de un informe dirigido a poner de manifiesto una opinión técnica sobre
si dichos estados financieros expresan, en todos los aspectos significativos,
la imagen fiel del patrimonio y la situación financiera de la sociedad, así
como el resultado de sus operaciones en el período examinado, de conformidad
con principios y normas de contabilidad generalmente aceptados (Aguirre &
Escamilla, 2001).
La auditoría es la acumulación y
evaluación objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de
correspondencia entre la información examinada y criterios establecidos (Rocha,
2013).
En auditoría se aplican métodos de
investigación y análisis de los hechos. Su objetivo es hacer un examen y
evaluación crítica y sistemática con el propósito de emitir una opinión independiente
y competente acerca de la información financiera, operativa y administrativa
con base en el cumplimiento de normas legales vigentes, así como de las
políticas y lineamientos establecidos.
La auditoría interna comprende los
procedimientos de control posterior establecidos y aplicados por una unidad
especializada de cada entidad para evaluar el grado de cumplimiento y eficacia
de los sistemas de administración e información gerencial y de los instrumentos
de control interno incorporados en ellos, examinar los registros y estados
financieros para determinar su pertinencia y confiabilidad, y analizar los
resultados y eficiencia de las operaciones realizadas (Art. 13, D.S. N° 23215).
5.3.1.
Unidad de Auditoría
Interna
La Unidad de Auditoría Interna de las
entidades públicas del Estado boliviano, ejercen el control gubernamental
interno posterior y deben emitir opiniones independientes para mejorar: la
eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos, la confiabilidad y
calidad de la información financiera, la eficiencia de gestión en función a las
normas legales y rendición de cuentas de los resultados por parte de las
autoridades, la capacidad para detectar el manejo inadecuado de los recursos
del Estado y evaluar en qué medida los controles internos son adecuados.
Los contadores públicos personal de la
entidad conforman la unidad de auditoría interna, y son los encargados de hacer
las auditorías independientes. Un auditor interno tiene a su cargo el control
de las transacciones y operaciones y se preocupa en mejorar los métodos
contables considerando su operación eficiente (Holmes, 1979).
La auditoría realizada por los empleados
o funcionarios de la organización con propósitos de control, es comúnmente
denominada auditoría interna. Tiene por objeto la revisión de las operaciones
para servir de base a la administración. Por este motivo, es un control
independiente[1]
pues mide y evalúa la eficacia de otros controles. La auditoría interna trabaja
en forma separada a las operaciones de la organización. La auditoría interna es
una actividad apreciativa, independiente de los sectores objeto de revisión, en
síntesis la auditoría interna es un mecanismo de control selectivo e
independiente de los engranajes de control interno habituales que hacen a la operatoria
de la organización (Slosse, et al.
2003).
La auditoría interna es desarrollada por
personal y dependiente de la propia entidad, denominado “Auditor interno” o
“Unidad de Auditoría Interna”, que evalúa los registros contables y/o demás
mecanismos o procedimientos administrativos y de control interno que posee una
empresa, con la intención de prever
modificaciones en los mismos, para hacerlos más confiables y seguros, y de esa
manera evitar al máximo los posibles errores o irregularidades, motivadas por
un deficiente sistema de control interno de la empresa (Rocha, 2013).
La auditoría interna es un departamento,
división o equipo de consultores, u otros practicantes que proporcionan
servicios independientes y objetivos de aseguramiento y consulta, concebidos
para agregar valor y mejorar las operaciones de una organización. La actividad
de auditoría interna ayuda a una organización cumplir sus objetivos aportando
un enfoque sistemático y disciplinado para evaluar y mejorar la eficacia de los
procesos de gestión de riesgos, control y gobierno (Rocha, 2015).
La auditoría interna es una función de
control interno posterior de la organización, que se realiza a través de una
unidad especializada, cuyos integrantes no participan en las operaciones y
actividades administrativas. Su propósito es contribuir al logro de los
objetivos de la entidad mediante la evaluación periódica del control interno.
El auditor interno gubernamental en el ejercicio de sus funciones debe aplicar
las Normas de Auditoría Gubernamental (Res. CGE/094/2012).
La información confiable es esencial
para la propia existencia en nuestra sociedad. El inversionista al tomar la
decisión de comprar o de vender títulos-valores, el banquero al decidir si debe
aprobar un préstamo, el gobierno al obtener ingresos con base en las
declaraciones, todos depende de la información proporcionada por otros. En
muchas de estas situaciones, las metas de los proveedores de información van
directamente en contravía de los de los usuarios de la información. En esta
línea de razonamiento está implícito un reconocimiento de la necesidad social
de contar con auditores independientes, individuos de competencia e integridad
profesional que nos pueden decir si la información que utilizamos constituye un
panorama razonable de lo que realmente está sucediendo (Whittington, et al. 2001).
Según Slosse, et al. (2003), el requisito de independencia alcanza no sólo al
auditor que asume la responsabilidad con la firma del dictamen sino a todo el
equipo de trabajo que lo acompaña. La independencia se define como la actitud
de actuar con integridad y objetividad. Integridad es un elemento de carácter,
el cual es fundamental para poner confianza en la opinión del auditor. La objetividad
se refiere a la aptitud del auditor de mantener una actitud imparcial en todas
aquellas cuestiones que son traídas a su análisis con motivo de revisión de
auditoría. Si bien se reconoce que las cualidades de integridad y objetividad
no son mensurables con precisión, todo el equipo de auditoría debe manejar
estos conceptos como imperativos. Las situaciones que pueden evidenciar falta
de independencia son:
·
Intereses financieros o
económicos. El auditor no debe mantener un compromiso de adquirir ningún
interés financiero directo o indirecto de significación.
·
Circunstancia en las
cuales el equipo de auditores es virtualmente parte del “management” o actúa e
carácter de empleado bajo el control de la administración. El auditor no es
independiente cuando está en “relación de dependencia” con respecto al ente
cuya información contable es objeto de auditoría.
·
Relaciones comerciales.
El auditor no debe entrar en transacciones prohibidas con clientes o
funcionarios clave.
·
Relaciones de familia.
El hecho de que el auditor fuera conyugue o pariente por consanguinidad hasta
el cuarto grado o por colateral hasta el segundo grado con gerentes generales o
administradores del ente cuya información contable es objeto de auditoría.
·
Relaciones personales.
La aceptación de regalos de alguna magnitud del cliente y la participación con
él en entretenimientos fuera del trabajo está prohibido.
·
Prestación de otros
servicios profesionales. El auditor no debe realizar tareas que involucren la
toma de decisiones de importancia relevante para en ente.
·
Realización de otras
actividades que impliquen conflicto de intereses. El auditor y su personal
colaborador no deberían tener permitido llevar a cabo otras tareas
profesionales, excepto actividades académicas en entidades de bien público.
·
Honorarios
contingentes. Los servicios profesionales no deben ser ofrecidos o prestados
bajo un acuerdo donde ningún honorario nominal será cargado al cliente.
·
Confidencialidad de la
información. La información obtenida de la auditoría, que no esté públicamente disponible para terceros.
·
Prestamos de personal a
clientes. No se puede ser juez y parte.
La auditoría juega un papel muy
importante en una empresa: refleja su imagen contable. La auditoría y, por
tanto, el auditor tienen que ser totalmente independiente. Eso es básico para
legitimar el proceso y reflejar la realidad[2].
Es indispensable un marco normativo
legal apropiado y eficaz que garantice la independencia en la planificación,
ejecución e informes de auditoría de las Unidades de Auditoría Interna y de sus
funcionarios. Las siguientes normas internacionales y nacionales de auditoría,
son la base que fundamenta legalmente la investigación que permitirán analizar
el objeto de estudio de la investigación.
En octubre de 1997 el IX Congreso de la
Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(INTOSAI) aprobó la Declaración de Lima
sobre las Normas de Auditoría, que en Artículos 5 y 6 del título II
Independencia, sostiene que las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Unidades
de Auditoría Interna) sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son
independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra
influencias exteriores; asimismo, deben gozar de la independencia funcional y
organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Los funcionarios
de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ser absolutamente
independientes, en su carrera profesional, de los organismos controlados y sus
influencias.
El XIX Congreso de la INTOSAI, México
2007, aprueba las Normas de las Entidades Fiscalizadoras (ISSAI) entre ellas la
ISSAI 10 – Declaración de México sobre Independencia de las Entidades
Fiscalizadoras Superiores (EFS) cuyo objetivo es la presentación de ocho
principios principales de la independencia de EFS como requisitos esenciales
para la correcta fiscalización del sector público que fueron basados en la
Declaración de Lima (ISSAI 1). Estos principios establecen la independencia de
la autoridad superior de la EFS (equivale a la Unidad de Auditoria Interna) y
de los miembros incluyendo la libertad de decidir el contenido y la oportunidad
(momento) de sus informes de auditoría, al igual que sobre su publicación y
divulgación.
La ISSAI 11 – Pautas básicas y buenas
prácticas de la INTOSAI relacionadas con la independencia de las EFS sostiene
que según los términos de la declaración de México (2007) sobre la
independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS), éstas deben
salvaguardar el valor de su actividad mediante la adopción de las medidas
preventivas que correspondan y la eliminación de aquellos obstáculos, tanto
reales como aparentes, que pueden afectar su independencia. Estas pautas sirven
como referencia de buenas prácticas para compartir medios para incrementar y
mejorar la independencia de las EFS.
La Unidad de Auditoría Interna tiene
total independencia en la formulación y ejecución de su programación de
operaciones. En caso de ser vulnerada dicha independencia por la Máxima
Autoridad Ejecutiva, ésta será sujeta a la aplicación de lo previsto en el
Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por D.S. Nº 23318-A,
de 3 de noviembre de 1992 y sus modificaciones (Art. 2 D.S. N° 0718, 2010)
En Bolivia, el auditor es aquella
persona que posee título en provisión nacional de Contador Público, Licenciado
en Auditoría, Auditor Financiero u otra denominación que hayan utilizado las
universidades en Bolivia y que esté escrita como tal en el Colegio de
Profesionales respectivo (Rocha, 2015).
Un auditor es contratado para emitir o
hacer emitir una comunicación escrita que expresa una conclusión sobre la
confiabilidad de una afirmación escrita que es responsabilidad de un tercero. En
una auditoría de estados financieros los auditores se comprometen a reunir
evidencia y a proporcionar un alto nivel de seguridad que los estados
financieros siguen los principios de contabilidad generalmente aceptados, u
otra base apropiada de contabilidad. Una auditoría comprende la búsqueda y
verificación de los registros contables y el examen de otra evidencia que
soporte esos estados financieros (Whittington, et al. 2001).
El auditor examina los estados
financieros, que son de la sociedad y constituyen manifestaciones de su
dirección. Es responsable de formar y expresar una opinión sobre los estados
financieros (Aguirre & Escamilla, 2001).
El auditor gubernamental o grupo de
auditores gubernamentales designados para realizar la auditoría deben tener
individualmente y en conjunto, respectivamente, la suficiente capacidad
técnica, entrenamiento y experiencia profesional, para lograr los objetivos de
auditoría (Res. N° CGE/94/2012, NAG).
Una opinión dada por un contador público
independiente sobre la razonabilidad de los estados financieros de una compañía
es de valor cuestionable, a menos que el contador sea verdaderamente
independiente (Whittington, et al.
2001).
Una auditoría debe hacerla una persona o
firma independiente de capacidad y competencia profesional reconocidas. Esta
persona o firma debe ser capaz de ofrecer una opinión imparcial o
profesionalmente experta acerca de los resultados de la auditoría, en el
supuesto de que una opinión ha de acompañar al informe presentado al término
del examen y concediendo que pueda expresarse una opinión basada en la
veracidad de los documentos y de los estados financieros y en que no se
impongan restricciones al auditor en su trabajo de investigación (Holmes,
1979).
En la sociedad moderna el auditor ejerce
una función que podría llamarse de atestificador: expresa una opinión, como
experto independiente, sobre si el informe de datos económico-financieros que
un ente presenta está adecuadamente preparado. La condición básica para el
ejercicio de la auditoría que es la independencia del auditor con relación al
sistema objeto de la auditoría. (Slosse,
et al. 2003).
El auditor debe cumplir con el Código de
ética del contador profesional, ser independiente tanto “mental y de
apariencia”, dar fe pública sobre la razonabilidad de los estados financieros,
prevenir o detectar errores o fraudes relevantes de las entidades, cumplir con
normas auditoría en la realización de su trabajo (Rocha, 2013).
El auditor en todas las cuestiones
relacionadas en el ejercicio de su profesión, debe mantener una actitud mental
de independencia, siendo el factor más esencial en la existencia de la
profesión. La independencia mental posibilita emitir una opinión sin ser
afectados por influencias que comprometan el juicio profesional y su dirección,
y permite actuar al auditor con integridad,
y ejercer objetividad y escepticismo profesional.
Los auditores gubernamentales deben
estar libres de impedimentos y prejuicios que puedan comprometer su
imparcialidad u objetividad. Además, deben mantener una actitud y apariencia de
independencia (Res. N° CGE/94/2012, NAG).
Los profesionales auditores
gubernamentales que participan en una auditoría, deben tener conocimientos
sobre normas de auditoría según sus tipos, así como de las operaciones o
actividades de la entidad auditada. Se podrá requerir la participación de
especialistas de acuerdo a las características de las operaciones o actividades
examinadas, conformando la comisión e auditoría por un equipo
multidisciplinario (Rocha, 2015).
El auditor gubernamental requiere un
adecuado entrenamiento, experiencia y competencia especializada, adquiridos del
conocimiento técnico así como de la experiencia práctica relacionados con la
auditoría y contabilidad, a fin de emitir una opinión basada en la acumulación
y evaluación objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de
correspondencia entre la información examinada y los criterios establecidos
(Rocha, 2015).
El auditor gubernamental debe mantener y
demostrar absoluta independencia de criterio con respecto al ejercicio de sus funciones.
Debe ser imparcial, objetivo y equitativo en el ejercicio de sus funciones y
demostrarlo, evitando los conflictos de interés que comprometan su
independencia y objetividad (Res. N° CGR-1/021/96).
Según el artículo 14 de la Ley N° 1178,
después de los responsables superiores de la administración de las entidades
públicas, el auditor gubernamental de la Unidad de Auditoría Interna, es el
funcionario de la entidad pública que debe ejercer el control interno posterior
u otra unidad que apoye a la UAI; asimismo, el profesional independiente o
especialista que sea contratado para el efecto (Art. 3, Res. N° CGE/013/2014).
El informe de auditoría es el documento
en que el contador público profesional expone el alcance y naturaleza de su
examen y en que expresa su opinión independiente acerca de los estados
financieros de la entidad (Holmes, 1979).
El informe de auditoría es el documento
final del trabajo del auditor en que se indica el alcance del trabajo realizado
y su opinión sobre los estados financieros. Opinión sobre si los estados
financieros reflejan de forma adecuada la situación financiero-patrimonial de
la entidad auditada, así como el resultado de sus operaciones y los recursos
obtenidos y aplicados; la opinión hará mención a la aplicación de principios de
contabilidad generalmente aceptados aplicados de forma consistente respecto a
ejercicios anteriores (Aguirre & Escamilla, 2001).
Para emitir un informe de auditoría, los
auditores reunirán la evidencia necesaria obteniendo una comprensión del
control interno de la compañía, inspeccionando documentos, observando activos,
investigando dentro y fuera de la compañía y realizando otros procedimientos de
auditoría. Ese informe de auditoría establece que, en opinión de los auditores,
los estados financieros se ajustan a los principios de contabilidad
generalmente aceptados (Whittington, et
al. 2001).
Cualquiera sea el objeto del examen y
tipo de auditoría a ejecutarse, la misma debe ser planificada y supervisada;
estar acompañada de evidencia; y sus resultados deben ser comunicados en forma
escrita (Res. N° CGE/94/2012, NAG).
La auditoría especial tiene el propósito
de expresar una opinión independiente sobre el cumplimiento del ordenamiento
jurídico administrativo y otras normas legales aplicables, y obligaciones
contractuales y, si corresponde establecer indicios de responsabilidad por la
función pública (Choque, 2015)
El objetivo de la auditoría de
cumplimiento del sector público es, permitir a las Entidades Fiscalizadoras
Superiores evaluar si las actividades de las entidades públicas cumplen con las
autoridades que las rigen. Esto involucra presentar informes sobre el grado en
que la entidad auditada cumple con los criterios establecidos. La auditoría de
cumplimiento también puede llevar a que las EFS, con poderes jurisdiccionales,
emitan juicios y sanciones a aquellos responsables de la administración de los
fondos públicos. Algunas EFS están obligadas a remitir, a las autoridades
judiciales, los datos que puedan ser sujetos a persecución penal (ISSAI, 400)
La auditoría especial es la acumulación
y examen sistemático y objetivo de evidencia, con el propósito de expresar una
opinión independiente sobre el cumplimiento del ordenamiento jurídico administrativo
y otras normas legales aplicables, y obligaciones contractuales y, si
corresponde, establecer indicios de responsabilidad por la función pública. El
establecimiento de indicios de responsabilidad por la función pública no es un
fin u objetivo de la auditoría, sino el resultado de la misma (NE/CE-015,
2012).
La auditoría especial puede dar lugar a
tres tipos de informes: a) Aquel que contiene los hallazgos de auditoría que
dan lugar a indicios de responsabilidad por la función pública, establecidos en
el informe legal. b) Aquel que contiene los hallazgos de auditoría que no dan
lugar a indicios de responsabilidad por la función pública, pero que son
relevantes al control interno. c) Aquel que contiene el pronunciamiento del
auditor que demuestre, el cumplimiento de los objetivos y alcance de auditoría
previstos en el Memorándum de Planificación de Auditoría (NE/CE-015, 2012).
Se incluye en las bases teóricas la
corrupción, debido a que en Bolivia la gran parte de las auditorías especiales
están relacionadas con hechos de corrupción.
La palabra corrupción
viene del latín corruptio que
significa acción y efecto de destruir o alterar globalmente por putrefacción,
también la acción de dañar, sobornar o pervertir a alguien[3].
La corrupción dentro de un enfoque
social y legal se define como la acción humana que transgrede las normas
legales y los principios éticos. “En un sentido más analítico significa el
incumplimiento intencionada del principio de
imparcialidad con la finalidad
de extraer de este tipo de conducta un beneficio personal o para personas
relacionadas”. La corrupción tanto administrativa como política se refiere a
los delitos que se cometen en el ejercicio de un cargo público, para conseguir
una ventaja ilegítima, acto que se comete de manera secreta y privada. Algunas
formas de corrupción son: El soborno, es el más repetitivo de los delitos
contra la administración pública, y que va desde la entrega de una módica suma
a un oficial de seguridad, para evitar una multa, hasta el ofrecimiento de
grandes cantidades de dinero para la evasión de los impuestos.
El tráfico de influencias, cuando un funcionario utiliza sus influencias para
conseguir a favor de alguien allegado (un familiar por ejemplo), una actividad
que involucre una posición o un trabajo de beneficio. El Peculado, ocurre
cuando un sujeto se enriquece de
forma ilegal en perjuicio del Estado, el uso en provecho de los bienes públicos, el uso de
materiales y equipos distintos al objeto de
su compra; representan actos de peculado[4].
La corrupción es una plaga insidiosa que
tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava
la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos
humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el
florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a
la seguridad humana. Este fenómeno maligno se da en todos los países grandes y
pequeños, ricos y pobres pero sus efectos son especialmente devastadores en el
mundo en desarrollo. La corrupción afecta infinitamente más a los pobres porque
desvía los fondos destinados al desarrollo, socava la capacidad de los
gobiernos de ofrecer servicios básicos, alimenta la desigualdad y la injusticia
y desalienta la inversión y las ayudas extranjeras. La corrupción es un factor
clave del bajo rendimiento y un obstáculo para el alivio de la pobreza y el
desarrollo (Naciones Unidas, 2004)
La corrupción es el requerimiento o la
aceptación, el ofrecimiento u otorgamiento directo o indirecto, de un servidor
público, de una persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de cualquier
objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o
ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad, a cambio de la acción u
omisión de cualquier acto que afecte a los intereses del Estado (Art. 2, Ley N°
004).
En el presente trabajo de investigación,
con la finalidad de lograr los objetivos planteados, se aplicaron los
siguientes métodos:
Por las características del tema, en el
presente trabajo se ha definido el enfoque cualitativo de la investigación
científica. “Este permite conocer los hechos, procesos, estructuras y personas
en su totalidad y no a través de la medición de algunos de sus elementos.
Posibilita examinar el tema que por cierto es poco estudiado” (Hernández et al, 2010).
“El enfoque cualitativo se caracteriza
por explorar los fenómenos en profundidad, se conduce básicamente en ambientes
naturales, los significados se extraen de los datos y no se fundamenta en la
estadística. El proceso de la investigación se realiza de manera inductiva,
recurrente en el que se analiza múltiples realidades subjetivas y no tiene
secuencia lineal. Sus bondades son la profundidad de significados, la amplitud,
la riqueza interpretativa y contextualiza el fenómeno” (Hernández et al, 2010).
Se ha aplicado el tipo de investigación
explicativo, la cual busca establecer las causas de los hechos y deficiencias
de control posterior en las entidades públicas (Auditoría con limitaciones del
principio de independencia). Su objetivo se focaliza en justificar por qué
sucede un hecho, las condiciones en las que se manifiesta y la relación que
pudiera existir entre las variables.
Los estudios explicativos van más allá
de la descripción de conceptos o fenómenos o del establecimiento de relaciones
entre conceptos; es decir, están dirigidos a responder por las causas de los eventos
y fenómenos físicos o sociales. Como su nombre lo indica, su interés se centra
en explicar por qué ocurre un fenómeno y en qué condiciones se manifiesta, o
por qué se relacionan dos o más variables (Hernández et al, 2010).
Con el análisis e interpretación de la
realidad de los procesos de Auditoría interna en las entidades públicas, se ha especificado
las conclusiones y planteado las propuestas de soluciones a las deficiencias en
los proceso de la UAI de las entidades públicas.
En el presente trabajo por la naturaleza
de control posterior de las entidades públicas se ha definido el diseño de
investigación no experimental, el que se caracteriza como la investigación que
se realiza sin manipular deliberadamente variables y se observa fenómenos tal
como se dan en su contexto natural o situaciones ya existentes para
posteriormente analizarlos.
Se aplicó el método explicativo, que está
dirigido a responder por las causas de los eventos y fenómenos físicos o
sociales. Se enfoca en explicar por qué ocurre un fenómeno y en qué condiciones
se manifiesta, o por qué se relacionan dos o más variables. Los estudios
explicativos buscan encontrar las razones o causas que provocan ciertos
fenómenos| (Hernández et al, 2010).
Se emplearon las técnicas de investigación
y análisis documental, con la finalidad de analizar las normas, información
bibliográfica y otros aspectos relacionados con la investigación.
Se trabajó con la información disponible
en la Contraloría General del Estado sobre la evaluación y aprobación de los
informes de auditoría interna, publicaciones en prensa escrita sobre el
desempeño de las entidades públicas, problemas de corrupción, etc.
Desde la vigencia de la Ley 1178
(SAFCO), en todas las entidades públicas, las Máximas Autoridades Ejecutivas
designan en el puesto de la Jefatura de la Unidades de Auditoría Interna y
Auditores a personas que gozan de su confianza, basada en relaciones personales
sociales o políticas preexistentes, aspecto que afecta a la independencia del
auditor interno. Los efectos se reflejan del 100% de informes de auditoría interna,
menos del 8% corresponden a informes con indicios de responsabilidad por la
función pública (responsabilidad administrativa, responsabilidad civil, responsabilidad
penal, responsabilidad ejecutiva) y el 92% solo son observaciones de control
interno (Apaza, 2017).
Los reportes de Apaza (2017), indican
que no se visualizan o se esconden la ineficiencia de gestión y en algunos
casos la corrupción en las entidades públicas. La calidad de los resultados de
gestión, se debería reflejar en la opinión independiente e imparcial de los
tipos de informe de auditoría interna de las entidades públicas; tales aspectos
están íntimamente relacionados con la eficiencia (resultado alcanzado pero
usando menor recursos) y la eficacia (hacer bien para alcanzar resultados deseados)
componentes de principales factores estratégicos que conducen al conocimiento
de que se está haciendo bien y que se está haciendo mal.
En las entidades públicas, la práctica
laboral del auditor interno en el proceso del examen durante la auditoría de
confiabilidad de los registros de los Estados Financieros, se constata la
verificación de los comprobantes contables ya sea por muestreo o general, y los
resultados se reportan con énfasis sobre la aplicación del control interno como
errores, acción u omisión en el cumplimiento de los procedimientos. Los
informes en su mayoría no muestran observaciones sobre la realidad del
desempeño relacionados con la eficiencia y eficacia de gestión y posibles
indicios de corrupción.
Se percibe, que en algunos casos de
denuncia de indicios de corrupción o existencia de riesgos en la gestión de la
Entidad, la Jefatura de la Unidad de Auditoría Interna asigna auditorias
especiales de gran magnitud y para un tiempo muy reducido e insuficiente, al
funcionario que menos le simpatiza; es más, durante este proceso muchas de las
irregularidades comunicadas, la Jefatura instruye para que sean subsanadas o
simplemente no se publica como hallazgo, inclusive no se registra en los
papeles de trabajo para no dejar evidencia, observaciones que probablemente son
omitidas para favorecer a la Máxima Autoridad Ejecutiva.
En el sector público las Unidades de
Auditoria Interna, usualmente verifican con más énfasis los controles internos y
se descuida el examen del desempeño o gestión de la entidad; por lo tanto, la
auditoría no presenta una opinión equilibrado y como resultado existe la
tendencia negativa de mitigación de riesgos. Por ser fondos públicos deben ser
más cuidadosamente cautelados y como es derecho público todo está normado por eso
hay más carga de controles que a veces termina siendo excesiva y va absorbiendo
la gestión (muchas aprobaciones, muchas firmas, mucha burocracia, etc.), lo que
es peor es que algunas veces son falsos controles creando una falsa seguridad,
cuando todos revisan todo en realidad nadie revisa nada (Badillo, 2016).
Fernando Sainz, Exdirector Regional de
la Dirección de Registro, Control y Administración de Bienes Incautados
(DIRCABI) guarda detención preventiva en la cárcel de Palmasola y Gabriel
Moreno exjefe Nacional de Operaciones escapó a Perú, debido a posible corrupción
y responsabilidad penal por la función pública, por la disposición ilegal de
tres camiones en San Ignacio de Velasco, que son investigadas por el Fiscal
General del Estado (Reportan 2 nuevos casos de corrupción en Dircabi, 2017).
Gisela López Ministra de Comunicación presentó
una denuncia sobre cinco proyectos sospechosos de corrupción en el canal
estatal Bolivia TV, que en conjunto representaron un desembolso de Bs 131, 3
millones de un total de Bs 280,5 millones que inicialmente estaban destinados a
otros proyectos. De 66 contratos revisados, seis de ellos presentan “serios
indicios de corrupción” y uno de ellos fue denunciado formalmente ante el
Ministerio Público. En este caso hay diez personas acusada entre ellas los
exgerentes Gustavo P. y Rubén M., además de Lilian P. funcionarios y
exfuncionarios del canal estatal Bolivia TV por la comisión de tres delitos:
conducta antieconómica, incumplimiento de deberes y firma de contratos lesivos
al Estado (Montero, 2017).
Tres nuevos casos de corrupción en
entidades estatales en menos de un mes erosionan la credibilidad del Gobierno.
El Ministerio de Defensa, el Banco Unión y la Empresa de Apoyo a la Producción
de Alimentos (EMAPA) son los nuevos escenarios. En el primer caso, se trata de
un desfalco de 3,5 millones de bolivianos, situación por la que el jueves
pasado fue detenido preventivamente el militar Rodolfo Gonzales. En el segundo,
el funcionario Juan Pari se halla detenido en el penal de Chonchocoro, acusado
del robo de 37,6 millones de bolivianos del Banco Unión, y en el tercer caso,
seis funcionarios de la EMAPA se vieron implicados en la venta irregular de
maíz a precio preferencial para granjas “fantasmas” (Mendoza, 2017).
En 5 casos de corrupción en las FFAA de
Bolivia se calcula un daño de $us 40 millones. El caso de Barcazas
chinas/Enabol, en la que 21 personas están implicadas en la compra “fraudulenta
de 16 barcazas y dos empujadores, ocasionando un daño económico de $us. 28.9
millones; los involucrados fueron acusados por los delitos de contratos lesivos
al Estado, conducta antieconómica, incumplimiento de deberes, entre otros. El
caso de la quiebra de la Empresa de Construcciones del Ejército (ECE), que dejó
un daño económico de al menos Bs
60.919.828, monto que fue un anticipo para la ejecución de seis obras en
distintos puntos del país, por este hecho fueron detenidos varios militares,
entre ellos el exgerente de la ECE, Nikita
Apaza López, por los supuestos delitos de incumplimiento de contratos,
malversación de recursos y enriquecimiento ilícito. Un tercer proceso penal caso cemento asfáltico, la
irregularidad se suscitó en el Comando de Ingeniería del Ejército que ocasionó
un daño de Bs 10 millones
aproximadamente; por este hecho fue procesado el general Mario Merino Revollo y otras personas
por los delitos de incumplimiento de contratos, contratos lesivos al Estado y
conducta antieconómica. El caso aviones
T-33 en la que son procesadas varias personas por delitos de
negociaciones incompatibles con el Estado, incumplimiento de deberes contratos
lesivos al Estado, incumplimiento de contratos y conducta antieconómica. Este
hecho ocasionó un daño económico de al menos Bs 5.392.332. Hecho de corrupción
en contra del Almirante Freddy
Ballesteros (también implicado en el caso Barcazas) y otros, son
imputados por delitos de incumplimiento de deberes, peculado y enriquecimiento
ilícito. El daño económico en este caso es de Bs 3.335.662 aproximadamente. Hecho de corrupción en contra del
Almirante Freddy Ballesteros (también
implicado en el caso Barcazas) y otros, son imputados por delitos de
incumplimiento de deberes, peculado y enriquecimiento ilícito. El daño
económico en este caso es de Bs
3.335.662 aproximadamente (ANF, 2017).
El Ministerio Público, imputó a la
expresidenta de la ABC, Noemí Villegas; al gerente nacional técnico, Erick de
las Heras; al subgerente socioambiental de la entidad, Jonatán Lazarte; y al
representante legal de consorcios de supervisión, Luis Alberto Aguilar, por
favorecimientos en tres contrataciones que recibió en 2016, causando un
perjuicio al Estado de Bs 100.5 millones. La imputación 65/2018 del 22 de mayo,
presentada ante la juez anticorrupción, Melina Lima, por una comisión de
fiscales de La Paz, fue resuelta luego del memorial presentado en uno de
noviembre de 2017 por Marcos Farith Loayza, también ex presidente de la ABC,
por la probable comisión de los delitos de uso indebido de influencias,
negociaciones incompatibles con el ejercicio de la función pública, contratos
lesivos al Estado, conducta antieconómica y asociación delictuosa (Melendres,
2018).
En Bolivia, las empresas estatales
administran el 33,7 por ciento de 214.650 millones de bolivianos del
presupuesto consolidado de gastos por nivel, según el Presupuesto General del
Estado (PGE, 2018). En YPFB hubieron cinco escándalos de corrupción y otras
denuncias menores, la última de contrabando de combustible. Los cinco primeros
hechos derivaron en los cambios de presidencia de la firma estatal. En 2017 se
denunció las irregularidades en la adjudicación para la compra de tres taladros
(López y Aguilar, 2018).
Al menos 17 vehículos, entre ellos un
cuadratrack, y dos inmuebles fueron incautados al exjefe de operaciones de la
agencia de la localidad de Batallas del Banco Unión, Juan Franz Pari, quien
desfalcó al menos 37,6 millones de bolivianos. Están implicadas más de 23
personas, entre familiares de Pari, amigos de colegio y funcionarios del banco
que guardan detención preventiva en diferentes cárceles de La Paz (Recuperan 17
vehículos y dos bienes inmuebles, 2017).
En nuestro país, el soborno –más
conocido como “diezmo”– es una de las formas de corrupción más habituales en
los procesos de contratación que efectúan las entidades del Estado. Esta
actividad delictiva (delito de Cohecho Activo, según el artículo 158 del Código
Penal) perjudica el desarrollo del país, ya que, al final de cuentas,
incrementa el valor de los bienes y servicios contratados por el Estado (Apaza,
2018). Este tipo de corrupción parece presentarse de forma generalizada en las
entidades públicas principalmente en aquellos que efectúan inversión pública
como las entidades descentralizadas, municipios y otros.
Analistas como el Investigador
sociopolítico Armando Ortuño y el Director del Centro de Investigaciones
Sociales de la Vicepresidencia, Farit Rojas (2017). Sostienen que “Cuando crece
la torta manejada por el Estado, la corrupción crecerá al ritmo de este crecimiento”,
manifestó el primero; Mientras que Rojas remarcó que esto lleva a pensar en la
modificación del sistema de gestión estatal, para tener un mejor control que
evite o detecte estos casos. Estos analistas coinciden en que la mayor
participación estatal en el ámbito de la economía, por ejemplo en el Producto
Interno Bruto (PIB) y en la inversión, es una de las razones para que se
presenten más casos de hechos irregulares cometidos por funcionarios públicos,
lo que va de la mano con la percepción ciudadana de que hay mayor corrupción en
el país (Gómez, 2017).
La dependencia de las unidades de
auditoria interna ante la Máxima Autoridad Ejecutiva de la Entidad, incide en
la calidad y opinión de los resultados de informes de auditoría, debido a que
se presentan limitaciones y dificultades por el hecho de ser designados por la
MAE. En el caso de que los informes de auditoría interna no reflejen
imparcialidad es posible que oculte la deficiente gestión institucional, el
incumplimiento de normas y en particular hechos de corrupción.
Las Unidades de Auditoría Interna para
detectar responsabilidades principalmente aquellos que causan daño económico al
Estado, realizan auditorias especiales. La experiencia práctica demuestra que
no es suficiente enfrentar la corrupción con sólo opiniones independientes
expresadas en los reportes de auditorías especiales, si no deberían existir
hechos o acciones por parte de las autoridades correspondientes para
contrarrestar y sancionar a los responsables.
Según los reportes expuestos en los
anteriores apartados, en Bolivia existen casos detectados sobre vergonzosos
hechos de corrupción aún no resueltos; por ejemplo, el Fiscal General ordenó
terminar las investigaciones en el caso del Fondo Indígena, donde se causó un
daño económico al Estado superior a los Bs. 100 millones, mientras los jueces
permiten la salida de la cárcel de importantes exautoridades que son
sospechosas de tener responsabilidad y sin que quede claro cómo es que se
produjo ese desfalco y cómo se recuperará el dinero. Solo por citar algunos ejemplos,
el país supo de la firma de seis contratos irregulares en Bolivia TV, con un
presunto daño económico de Bs 130 millones. En el Banco Unión se produjo un
desfalco de 37,6 millones de bolivianos, que aún está irresuelto. Por si eso
fuera poco, se denunció el robo de tarjetas de Entel por una suma también de
varios ceros y ocurrieron malos manejos en el Ministerio de Defensa, dejando un
gran bache económico. Seguramente las auditorías en las Entidades Públicas
tendrían resultados veraces si es que los auditores gozaran de una
independencia real de la Máxima Autoridad Ejecutiva y generaran confianza en la
ciudadanía; sin embargo, las investigaciones de los casos mencionados y de
otros dejaron más dudas que esclarecimiento.
También sería útil y daría sustento a
las palabras del primer mandatario que las autoridades de los principales
organismos de fiscalización del Estado dejaran de ser interinas y se cumpliera
la ley para la designación de personas idóneas y con experiencia, de manera que
esos cargos dejen de ser nominados en base a la confianza política del
principal ejecutivo del país (Lucha contra la corrupción, 2017).
Los datos expuestos indican que la independencia
en el desempeño de las Unidades de Auditoría Interna, está afectada por estar
bajo la dependencia organizacional y funcional de la Máxima Autoridad Ejecutiva
de las entidades públicas; por tanto, los informes de auditoría interna no
reflejan imparcialidad. Las posibles razones o causas identificadas que limitan
y dificultan la independencia de las Unidades de Auditoría Interna son las
siguientes:
a. La
Jefatura de Auditoría Interna, toma la actitud de proteger y cuidar a la Máxima
Autoridad Ejecutiva de la entidad pública, en correspondencia a que fue
designado por ser persona de confianza, de esta manera la emisión de los
informes de auditoría interna se realizan previa coordinación entre la MAE y la
Jefatura de la UAI.
b. Actitud
sumisa(o) o miedo para informar sobre los hallazgos y observaciones de
materialidad, por presiones de las autoridades superiores. Los auditores
verifican los respaldos y reportan casos relevantes que son analizados por la
Jefatura de Auditoría Interna y la Máxima Autoridad Ejecutiva, de acuerdo a la
magnitud de las observaciones y de los responsables, la Jefatura de la UAI
instruye la eliminación de los hallazgos desde los papeles de trabajo. Esta
eliminación se efectúa para que la contraloría no constate el hallazgo.
c. Actitud
de perfil bajo de los auditores en el momento del examen (no molesto para que
no me molesten). Los responsables se niegan a validar los hallazgos y comunican
a la Máxima Autoridad Ejecutiva, quien interviene mediante una reunión con la
Jefatura de la Unidad de Auditoría Interna para que el hallazgo no sea
reportado en el informe de auditoría.
d. Excesiva
carga de documentos para su revisión, por dificultades para conformar equipos
de auditoría multidisciplinarios.
e. Insuficiente
fuente de información para detectar y afirmar hallazgos. Los auditores por
falta de tiempo examinan parcialmente los documentos (muestreo) y no se
detectan ni se reportan hallazgos.
f. Falta
de uniformidad en los conocimientos y experiencia, existe desequilibrio frente
a otras Unidades de Auditorías Internas. Algunas Jefaturas por falta de
asesoramiento y conocimiento a profundidad no realiza una buena planificación.
g. Enfoque
excesivo sobre la revisión de los gastos y no así en la eficiencia.
h. Restricciones
presupuestarias para la Unidad de Auditoria Interna.
La designación de la Jefatura de la
Unidad de Auditoria Interna y los funcionarios Auditores son designadas
mediante convocatorias, sin embargo, los funcionarios son dependientes de la
Máxima Autoridad Ejecutiva, lo cual afecta en gran manera la dependencia
jerárquica respecto a la independencia referente a los resultados y reportes de
los tipos de auditoria.
Se percibe que la Ley 1178, de
Administración y Control Gubernamentales ha sido descontextualizada ante la
dinámica creciente de la economía del Estado Plurinacional de Bolivia; por otra
parte, existe desconfianza e insatisfacción en la población por el elevado índice
de percepción de la corrupción que refleja falta de honestidad de las máximas autoridades
y funcionarios del Estado. Ante esta situación, existe la necesidad de la
modificación del artículo 15 de la Ley de Administración y Control
Gubernamental referente a que los auditores internos tengan dependencia
funcional de la Contraloría General del Estado de manera que se garantice la
independencia e imparcialidad en el desempeño de estos funcionarios, de esta
manera se contribuirá de manera objetiva, permitiendo al Estado proteger y
garantizar los recursos económicos y bienes del Estado, pero sobre todo, se
evitará la impunidad de los actos de corrupción.
Si las Unidades de Auditoría Interna de
las Entidades Públicas, dependieran de la Contraloría General del Estado desde
la designación de los Auditores y Jefaturas de las UAI, existirían la independencia
e imparcialidad respecto a los hallazgos u observaciones en la administración y
gestión de éstas entidades.
Se recomienda realizar trabajos de
investigación para analizar de qué manera, la dependencia organizacional y funcional
de las Unidades de Auditoría Interna de la Máxima Autoridad Ejecutiva de la
entidad pública, influyen en la objetividad, calidad y opinión independiente e
imparcial, que se expresa en los informes de auditoría interna emitidos por
las Unidades de Auditoría Interna de las entidades públicas del Estado
Plurinacional de Bolivia.
Se recomienda elaborar un proyecto de
Ley, en base a un estudio técnico y legal para la modificación del Artículo 15
de la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales de 20 de julio de
1990, que exprese a que los Auditores Internos y las Jefaturas de Auditoría
Interna de las UAI de las Entidades Públicas, sean designados previo un proceso
de selección y tengan dependencia funcional de la Contraloría General del
Estado Plurinacional de Bolivia.
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[1] Control
independiente. Revisión y evaluación autónoma, efectuar juicios cumpliendo los
principios de imparcialidad, neutralidad y objetividad.
